Jamais autant de raisons n'ont été autant invoquées pour faire de la défense européenne une affaire collective : les guerres en Europe et dans les territoires limitrophes, les risques d'escalade, la confrontation géopolitique et le changement de présidence aux Etats-Unis. Le nouveau Parlement européen peut choisir de saisir l'occasion et de faire de grands pas vers une défense commune ou de poursuivre sur la même lancée, en avançant à petits pas.
L’Europe est en guerre, une guerre d’usure longue et coûteuse. La Russie a pris l’initiative en Ukraine , a mis son économie sur le pied de guerre et peut compter sur l’aide de « facilitateurs décisifs » comme la Chine et la Corée du Nord pour soutenir une guerre conventionnelle à long terme. De plus, elle perpètre toutes sortes d’attaques hybrides contre l’UE, ses États membres et ses alliés de l’OTAN , y compris la coercition, le sabotage, la subversion, la désinformation, l’immigration et les cyberattaques. En réponse, l’UE et ses États membres fournissent une aide économique et militaire à l’Ukraine et se préparent à ce qui pourrait l’attendre : augmenter leurs budgets de défense, recruter de nouveaux soldats et intensifier leur production d’équipements et de munitions, mais ils le font sous la direction des États-Unis et la coordination de l’OTAN, une subordination qui pourrait mal tourner en cas de changement d’administration à la Maison Blanche ou d’escalade des conflits à Taiwan ou en Israël. L'évaluation des mesures à prendre en matière de défense européenne varie selon que l'on se concentre sur les mesures prises (verre à moitié plein) ou sur les besoins (verre à moitié vide). Mais si l'on ne se sert pas de ce scénario de besoins pressants pour éliminer les obstacles à la défense commune, la défense européenne semble vouée à suivre le même chemin que d'habitude : parsemée de petites avancées et sans grand bond en avant.
L’Europe doit être capable de dissuader la Russie à l’échelle conventionnelle : déployer davantage de forces, augmenter son PIB, augmenter ses dépenses de défense et accroître sa part des exportations mondiales d’armes. Cependant, elle ne dispose pas d’une autonomie stratégique suffisante pour y parvenir et continue de dépendre de ses alliés de l’OTAN, principalement des États-Unis, pour sa défense. L’ autonomie stratégique de la défense comprend trois composantes : politique, opérationnelle et industrielle. Pour que l’UE puisse jouir de l’autonomie d’un acteur stratégique mondial, sa défense commune devra avoir accès à ces trois composantes en abondance. Comme nous le verrons plus loin, l’UE a fait plus de progrès vers son autonomie industrielle que vers son autonomie opérationnelle et politique. La guerre et la nécessité de s’y préparer ouvrent une fenêtre d’opportunité pour la défense européenne, et les obstacles qui ont entravé ses progrès devront être démantelés si l’on veut que la défense européenne ne continue pas à dépendre d’autres acteurs, même s’ils sont des alliés et dignes de confiance.
La guerre en Ukraine a révélé les limites des politiques industrielles des pays européens. Ils ont réduit leurs capacités industrielles de manière décousue, se sont retirés des projets coopératifs européens, ont peu investi dans la recherche, ont eu recours à des fournisseurs non européens et ont privilégié les capacités nationales aux capacités collectives, ce qui fait d’eux les responsables de la fragmentation du secteur industriel et de l’incapacité des industries nationales à fournir de l’aide à l’Ukraine, à reconstituer les stocks et à augmenter la production pour répondre aux besoins de dissuasion et de défense de l’Europe. Leur retard dans la réalisation des objectifs de dépenses convenus a privé la Base industrielle et technologique de défense de l’UE (BITDE) d’environ 1 770 milliards d’euros sur l’objectif de 2 % du PIB et de 425 milliards d’euros sur les 20 % d’investissements, près de 80 % de leurs achats sont effectués hors de l’UE et de nouveaux fournisseurs étrangers entrent sur le marché européen. À cette dégradation de la BITDE soulignée par la Commission européenne dans son dernier rapport, s’ajoutent les problèmes d’allongement des délais de livraison, d’insécurité des chaînes d’approvisionnement et de manque d’interopérabilité entre les équipements.
Il est difficile pour les pays européens de répondre à tous leurs engagements et besoins de défense sans se placer dans une économie de guerre. Il ne s'agit pas seulement d'augmenter les budgets nécessaires pour répondre aux nouveaux engagements, mais aussi d'adapter les capacités de production aux exigences de conflits de haute intensité et de longue durée. L'augmentation de la préparation des unités de combat, la reconstitution des stocks, la fourniture d'aides, le recrutement de personnel et le renforcement de l'autonomie stratégique nécessitent des modèles de planification et de durabilité pour les temps de guerre. Selon le président de la Commission, 500 milliards d'euros supplémentaires seront nécessaires au cours des dix prochaines années, des fonds qui ne pourront provenir ni des contributions supplémentaires des États membres ni de l'émission d'euro-obligations, en raison de l'opposition des pays frugaux comme l'Allemagne et les Pays-Bas, entre autres. Il ne sera pas non plus facile de réunir les 100 milliards d’euros demandés par l’ancien commissaire Bretton, mais il est clair que les fonds européens actuels – 1,8 milliard d’euros pour la défense en 2025 – ou les intérêts des avoirs russes gelés ne sont pas à la hauteur du niveau d’ambition affiché en matière d’autonomie.
Les États membres peuvent se préparer individuellement à l’avenir de la défense européenne, comme le font la majorité, ou collectivement, comme le demandent la Commission européenne et l’Agence européenne de défense. Bien qu’il soit reconnu qu’il devient de plus en plus difficile et coûteux pour chaque pays de développer individuellement ses propres systèmes d’armement, les pays européens continuent d’éviter de développer conjointement les systèmes dont ils ont besoin. Il est logique que les achats effectués en dehors de l’Union auprès de pays capables de satisfaire l’urgence de la demande aient augmenté à court terme, mais si les bases industrielles et technologiques de la défense européenne ne sont pas intégrées, il sera difficile d’atteindre une autonomie industrielle appropriée à l’avenir.
L’adaptation de la structure et de la préparation des forces armées à des conflits d’une intensité et d’une durée plus importantes constitue le deuxième défi auquel les politiques de défense européennes devront faire face dans les années à venir. Après avoir réduit les effectifs, les équipements, la maintenance et les manœuvres de grande envergure pendant des décennies, les alliés devront désormais considérablement accroître leur niveau de préparation pour dissuader ou combattre des forces comme celles que la Russie déploie sur le front ukrainien. Cet objectif ne figurait pas parmi ceux mentionnés dans la boussole stratégique 2020 pour la sécurité et la défense de l’UE et, bien que des progrès aient été réalisés en matière de capacité de déploiement rapide, de mobilité militaire et d’exercices, comme le constate le Haut Représentant dans son rapport annuel, l’UE ne dispose pas de capacités de défense et de dissuasion adaptées à la situation stratégique actuelle. La création de forces a toujours été un problème dans la gestion des crises européennes et, si elle veut préserver sa défense territoriale, l’UE doit avoir accès à des forces plus nombreuses et mieux préparées et à des réserves plus importantes. L’expansion et le maintien de structures comprenant des forces plus importantes entrent en conflit avec la réalité démographique, sociale et de l’emploi de l’UE. Le service militaire obligatoire ayant été abandonné par la plupart des pays européens, les perspectives de sa réintroduction sont minces et il n’y a pas d’autre solution que d’améliorer les conditions d’emploi et les conditions économiques de recrutement pour être compétitif sur le marché du travail. Des salaires plus élevés et de meilleures perspectives professionnelles peuvent compenser la pénurie de personnel et faciliter la mobilisation, mais ils vont aussi engloutir une grande partie des nouveaux budgets de la défense.
Contrairement au volet industriel, le volet opérationnel n’a pas fait les progrès escomptés. La PESCO, mise en veilleuse depuis le traité de Lisbonne et relancée en 2017 avec pour objectif de générer des forces européennes pour les missions les plus exigeantes (art. 46.2 TUE), a fait plus de progrès sur le plan industriel que sur le plan opérationnel. [23] Après avoir rejeté l’idée de disposer d’une force expéditionnaire de 60 000 soldats, l’UE peut à peine rassembler quelques groupes de combat opérationnels, qu’elle veut remodeler pour avoir une capacité de déploiement rapide au niveau d’une brigade. Il lui manque également des capacités de renseignement stratégique, de commandement et de contrôle, de défense aérienne et d’attaque en profondeur, entre autres, qui dépendent des États-Unis. Le retour à la défense territoriale et aux opérations de haute intensité a augmenté les niveaux de disponibilité et de capacité opérationnelle (readiness) attendus des unités déployées sur le front oriental et de celles qui les soutiennent pour leur permettre d’assumer des missions de combat de grande envergure. Avec une position militaire discrète, une portée limitée au voisinage géographique de l'UE et une intensité plus faible dans le spectre des opérations militaires, l'UE aura du mal à assurer la sécurité de tiers et sera incapable d'assumer la responsabilité opérationnelle de la défense de l'Europe ou de la protection de ses citoyens et continuera donc à dépendre opérationnellement de ses alliés américains.
L’UE a fait preuve d’une capacité de réaction considérable face à l’invasion de l’Ukraine, bien plus que ce à quoi on aurait pu s’attendre compte tenu des limites susmentionnées. Elle a consacré 17 milliards d’euros de la Facilité européenne pour la paix au paiement de transferts d’armes et a fourni au total plus de 160 milliards de dollars d’aide financière, militaire et humanitaire, tout en préservant sa cohésion interne malgré les tensions découlant des efforts politiques et économiques déployés. Les divergences entre ses États membres sur la défense commune persistent, tout comme le manque d’harmonie dans le partenariat franco-allemand. Par conséquent, et face à la situation militaire dans laquelle elle se trouve, l’UE doit prendre des décisions politiques pour la transformation de la défense européenne qui ne peuvent être obtenues par des moyens réactifs.
La voie à suivre est floue pour plusieurs raisons, comme la fragmentation des perceptions et le décalage entre les déclarations et les actes. D’abord, les sondages européens montrent que les opinions sur la situation en Ukraine varient avec la distance géographique – l’inquiétude est plus grande à mesure que l’on se rapproche de la frontière avec la Russie – et avec le temps – l’inquiétude diminue à mesure que la guerre s’éternise. Pour les citoyens français, la Russie se classe au sixième rang des menaces les plus dangereuses, au septième rang pour l’Allemagne et au douzième rang pour l’Italie, alors que l’inquiétude face à une attaque russe a augmenté en Finlande (68 %) et que Pistorius, le ministre allemand de la Défense, estime qu’une attaque contre l’OTAN pourrait avoir lieu d’ici cinq à huit ans. La croyance en une victoire ukrainienne est tombée à 10 %, la moitié envisageant une victoire russe (20 %), tandis que la croyance en un règlement négocié a progressé (37 %). Le soutien européen à l’aide humanitaire est ainsi resté stable, mais le soutien à l’aide militaire et économique a faibli : il se maintient autour de 55 % mais a perdu entre huit et neuf points de pourcentage depuis le printemps 2022.
Chaque nouvelle législature à Bruxelles apporte son lot d'appels à des changements structurels dans la défense européenne. Dans son discours de juillet 2024, la présidente de la future Commission, Ursula von der Leyen, a déclaré que le moment était venu de construire une « véritable » Union européenne de défense et de créer un marché unique de la défense.[39] L’adjectif entre guillemets révèle l’insatisfaction à l’égard de la défense européenne jusqu’à présent, qui avance pas à pas et sans calendrier fixe. L’existence d’une situation stratégique aussi pressante que celle que nous traversons actuellement jette le doute sur la validité des directives politiques conçues pour l’après-guerre. La stratégie globale de l’UE pour la politique étrangère et de sécurité de 2016 est devenue obsolète et la Commission a besoin d’une nouvelle stratégie pour mettre en œuvre ses plans d’action jusqu’en 2029. Elle doit éviter ce qui s’est passé lors de la législature précédente, lorsqu’elle a commencé son mandat avec une orientation géopolitique sans stratégie pour l’appliquer, comme le souligne Sven Biscop. Après avoir décidé quel type d’acteur mondial elle souhaite être, l’UE doit définir quand et comment elle utilisera la force de l’UE pour sa défense ou au-delà de ses frontières. La défense européenne doit renouveler son cadre stratégique afin d’intégrer, plutôt que d’accumuler, les différentes stratégies sectorielles dont elle dispose. En plus de la stratégie industrielle de la législature précédente, il y a maintenant la stratégie de l'UE pour la préparation militaire et civile, commandée à l'ancien président finlandais, Sauli Niinistö, et la rédaction d'un livre blanc sur la défense dans les 100 premiers jours de la nouvelle législature, bien que l'on ne sache pas si cela complétera ou remplacera la boussole stratégique actuelle.
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