Après une période de paix relative après la guerre froide, le début du XXIe siècle a vu une augmentation considérable du nombre de conflits sur la planète. Fin 2024, le Council on Foreign Relations recensait 27 crises mondiales en cours , allant de l’instabilité politique générale à la guerre entre États. Avant 2024, les spécialistes des relations internationales auraient affirmé avec certitude que la nature des conflits était également en train de changer : les conflits entre pays étaient en déclin et les conflits au sein des pays en augmentation. Cela s’est traduit par la montée en puissance de groupes d’acteurs non étatiques dans des pays comme la Syrie et le Yémen et par le rétablissement d’extrémistes violents comme Boko Haram, Al-Shabab et ISIS dans le Sahel africain.
Mais avec l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022, une guerre terrestre violente à Gaza qui a dégénéré en conflit régional, les attaques de l’Azerbaïdjan contre l’Arménie au sujet du territoire contesté du Haut-Karabakh et la posture de plus en plus belliqueuse de la Chine envers Taiwan, il est clair que le monde entre dans une nouvelle ère de compétition entre grandes puissances qui menace de déstabiliser l’ordre mondial de l’après Seconde Guerre mondiale. Alors que les théoriciens cherchent à fournir la meilleure taxonomie pour cette nouvelle ère, une vérité incontournable se dégage de son avènement : la faim continuera d’augmenter dans un monde en transition.
Il n’est pas surprenant que depuis plus d’une décennie, un mantra résonne sans cesse dans un secteur humanitaire surchargé et sous-financé : nous ne pouvons pas mettre fin à la faim sans d’abord mettre fin à la guerre. En effet, la plupart des experts et des dirigeants en matière de sécurité alimentaire estiment que l’Objectif de développement durable n° 2, qui vise à mettre fin à la faim d’ici 2030, est totalement irréalisable dans un monde en proie à des conflits. Les conflits sont aujourd’hui la principale cause de la faim, éclipsant à la fois les événements extrêmes liés au climat et le malaise économique (qui sont également en augmentation). Dans un rapport de 2022, le Programme alimentaire mondial des Nations Unies, la plus grande organisation humanitaire au monde qui lutte contre la faim, a noté que 80 % de son budget était consacré à des pays qui se battent contre eux-mêmes ou contre d’autres.
L'idée que la faim est une conséquence inévitable de la guerre s'est vérifiée dans presque tous les conflits majeurs de l'histoire. Par exemple, selon certaines estimations , plus de personnes sont mortes de faim et de maladies liées à la famine que lors des combats actifs pendant la Seconde Guerre mondiale. L'invasion de la Russie par la France au début du XIXe siècle pendant les guerres napoléoniennes pourrait être encore pire en termes de pertes civiles et de combattants dues à la famine, étant donné la retraite de la Russie vers Moscou.
La guerre détruit les marchés et les infrastructures essentielles, déplace les gens de leurs foyers et de leurs réseaux de soutien et empêche les agriculteurs de planter leurs cultures. Il est entendu que la faim est une conséquence de la violence humaine. Cependant, au vu des événements de 2022-2024, il faut de plus en plus faire la distinction entre la faim comme résultat d’une guerre « légale » et l’utilisation de la nourriture comme arme de guerre (définie ici comme la famine intentionnelle de civils comme méthode de guerre).
En d’autres termes, la façon dont le monde se bat fait beaucoup trop de victimes de la famine, et ce de plus en plus. Cela ne veut pas dire que l’on a assisté à une utilisation soudaine et sans précédent de la nourriture comme arme de guerre (même si cela peut être vrai). En effet, les archives historiques fournissent de nombreux exemples de ce qui serait aujourd’hui considéré comme des violations flagrantes du droit international humanitaire et des droits de l’homme en ce qui concerne la famine des civils comme méthode de guerre, peut-être le plus notable étant peut-être le blocus nazi de Leningrad en 1941. Bien que nombre de ces exemples correspondent à la définition d’actes de guerre telle qu’elle est entendue ici, ils se sont produits avant l’établissement des Conventions de Genève et des statuts de crimes de guerre de la Cour pénale internationale (CPI). Ce qui est le plus inquiétant pour l’humanité à l’heure actuelle, c’est que ces actes – désormais considérés comme des violations criminelles – continuent de se produire malgré un large consensus sur leur illégalité et leur statut de crimes de guerre. C’est pour cette raison qu’Alex de Wall, directeur exécutif de la World Peace Foundation à la Fletcher School of Law and Diplomacy de l’Université Tufts, a qualifié en 2019 les crimes liés à la famine de « marécage stagnant du droit pénal international ».
La sécurité alimentaire est protégée par des droits positifs et négatifs, c’est-à-dire le droit à quelque chose (positif) ou le droit d’être libre de quelque chose (négatif). Le « droit à l’alimentation », aujourd’hui couramment utilisé, fait techniquement référence à l’article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ( PIDESC ), l’un des nombreux traités contraignants qui donnent force juridique aux principes énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948. Le PIDESC (et l’Observation générale 12, adoptée par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels) prévoit un droit positif à un niveau de vie suffisant, y compris la réalisation progressive (une reconnaissance du fait que ces droits doivent être recherchés, même s’ils ne sont pas encore atteignables) par les États pour fournir « de la nourriture en quantité et qualité suffisantes pour satisfaire les besoins nutritionnels des individus, exempte de substances nocives et acceptable dans une culture donnée ». Le droit positif à l’alimentation (c’est-à-dire ce que les États doivent faire) existe principalement dans le domaine du droit international des droits de l’homme (DIDH) .
Le droit négatif à l’alimentation (c’est-à-dire ce que les acteurs ne peuvent pas faire) est inscrit dans la protection des civils dans les conflits armés, qui est une pierre angulaire du droit international humanitaire. Divers traités et principes soulignent explicitement ces droits négatifs, notamment la Convention de Genève (1949) et ses Protocoles additionnels (1977). Les Protocoles additionnels visent à renforcer la protection des civils en introduisant de nouveaux concepts comme la proportionnalité (les pertes civiles ne doivent pas être excessives par rapport aux avantages militaires attendus d’une attaque) et la distinction (les parties belligérantes doivent faire la distinction entre civils et combattants et ne peuvent pas lancer d’attaques indiscriminées). Collectivement, ces dispositions du droit international humanitaire expriment la « responsabilité de protéger » des parties belligérantes.
L’article 54, paragraphe 2 du Protocole additionnel I (PA1) aux Conventions de Genève interdit explicitement les tactiques de famine : « il est interdit d’attaquer, de détruire, d’enlever ou de rendre inutilisables les biens indispensables à la survie de la population civile, tels que les denrées alimentaires, les zones agricoles destinées à la production de denrées alimentaires, les récoltes, le bétail. » L’article 8(2)(b)(xxv) du Statut de Rome de 1998 – l’accord international créant la CPI, qui est chargée, entre autres, de porter des accusations de crimes de guerre – classe de la même manière la famine comme crime de guerre, à condition que l’auteur ait eu l’intention d’affamer des civils comme méthode de guerre.
Le Statut de Rome interdit également « d’entraver volontairement l’acheminement des secours » aux civils touchés par la guerre et confrontés à un fardeau excessif, faisant écho au Protocole additionnel 1, article 70 des Conventions de Genève. Ainsi, dans de tels cas, si le passage rapide des fournitures, du matériel et du personnel n’est pas assuré ou si le consentement à l’aide d’urgence est illégalement refusé, cela constituerait un crime de guerre. En outre, dans les situations d’occupation totale ou généralisée, la force occupante est obligée de consentir à l’aide humanitaire. Dans les régions contestées, le Conseil de sécurité de l’ONU peut adopter des mesures contraignantes qui obligent les parties belligérantes à consentir à la fourniture d’une aide humanitaire. Dans toutes les autres circonstances, les obligations des parties belligérantes commencent dès que les populations civiles touchées sont « insuffisamment approvisionnées » en fournitures essentielles ou lorsque les parties refusent d’autoriser une intervention humanitaire, ce qui constituerait une violation de l’interdiction de la famine des civils en droit international humanitaire.
D’une manière générale, le droit international humanitaire s’applique aux actions des parties en temps de guerre et le droit international des droits de l’homme s’applique en temps de paix. Toutefois, étant donné qu’il existe un chevauchement considérable entre les droits positifs et négatifs à l’alimentation, la CPI peut techniquement poursuivre les violations des deux cadres juridiques (et il est généralement entendu que le droit des droits de l’homme s’applique toujours en temps de guerre). La famine est apparue de manière périphérique dans une vingtaine d’affaires portées devant les tribunaux internationaux et le Conseil de sécurité de l’ONU, mais ces actes d’accusation portaient sur des accusations de crimes contre l’humanité, de génocide ou d’autres crimes plus graves, et non de famine. Le Conseil de sécurité a également émis des sanctions pour obstruction à l’aide humanitaire contre Al Shabab en Somalie (1992), des responsables gouvernementaux ou militaires en République centrafricaine (2013) et le président de la Commission humanitaire du Bureau régional d’administration et de gestion de Kidal au Mali (2017). Cependant, à la fin de 2024, la CPI n’avait condamné aucun individu pour le crime spécifique de famine.
La CPI a cependant émis ses tout premiers mandats d’arrêt en invoquant l’article 8(2)(b)(xxv). Le 20 mai 2024, le procureur de la CPI Karim Khan a demandé des mandats d’arrêt contre trois dirigeants du Hamas aujourd’hui décédés (ou présumés l’être) (Yahya Sinwar, Mohammed Deif et Ismail Haniyeh) ainsi que contre le ministre de la Défense israélien (Yoav Gallant) et le Premier ministre (Benjamin Netanyahu) pour leur rôle dans « l’extermination, la famine comme méthode de guerre, y compris le refus d’acheminer des secours humanitaires, et le ciblage délibéré de civils dans les conflits ». Khan allègue qu’« Israël a intentionnellement et systématiquement privé la population civile de toutes les parties de Gaza d’objets indispensables à la survie humaine », ce qui constitue une violation de l’article 8(2)(b)(xxv) du Statut de Rome. En outre, « cela s’est produit par l’imposition d’un siège total sur Gaza qui a impliqué la fermeture complète des trois points de passage frontaliers, Rafah, Kerem Shalom et Erez, à partir du 8 octobre 2023 pendant des périodes prolongées, puis en restreignant arbitrairement le transfert de fournitures essentielles – y compris la nourriture et les médicaments – à travers les points de passage frontaliers après leur réouverture. »
Le 21 novembre 2024, la CPI a émis des mandats d'arrêt contre le Premier ministre israélien Netanyahu et l'ancien ministre de la Défense Gallant, la chambre préliminaire des juges (un organe chargé de délibérer sur une demande de mandat du procureur de la CPI) estimant « qu'il existe des motifs raisonnables de croire que le manque de nourriture, d'eau, d'électricité et de carburant, ainsi que de fournitures médicales spécifiques, a créé des conditions de vie calculées pour entraîner la destruction d'une partie de la population civile à Gaza, ce qui a entraîné la mort de civils, y compris d'enfants, en raison de la malnutrition et de la déshydratation ».
Israël a nié avec véhémence les allégations du procureur Khan selon lesquelles des civils auraient été intentionnellement affamés et remis en question la compétence de la CPI. Le jour même où les demandes ont été soumises en mai 2024, le président américain Joe Biden a publié une déclaration qualifiant les actions du procureur de « scandaleuses », en particulier l’équivalence implicite entre le Hamas et les dirigeants israéliens. Deux semaines plus tard, la Chambre des représentants américaine a, pour sa part, adopté la loi HR 8282 visant à imposer des sanctions contre la CPI pour des actions qui, selon un représentant, « ont déprécié la réputation de la Cour ». Après l’émission des mandats près de six mois plus tard, un porte-parole du Conseil de sécurité nationale américain, John Kirby, a réitéré que « nous [les États-Unis] restons profondément préoccupés par la précipitation du procureur à demander des mandats d’arrêt et par les erreurs de procédure troublantes qui ont conduit à cette décision ».
La question des mandats d’arrêt intervient un mois seulement après que le secrétaire d’État Antony Blinken et le secrétaire à la Défense Lloyd Austin ont adressé une lettre en octobre 2024 à leurs homologues israéliens exigeant des améliorations de l’aide humanitaire à Gaza au risque de la suspension de l’aide militaire américaine à Israël. Cela ne doit cependant pas être interprété comme une approbation implicite des actions du procureur de la CPI. Les États-Unis n’ont finalement pas pris de mesures pour suspendre leur soutien militaire à Israël alors que le délai pour les améliorations de l’accès à l’aide expirait, affirmant qu’« Israël a pris un certain nombre de mesures » pour améliorer les conditions. En fin de compte, ni Israël ni les États-Unis ne sont un État partie à la CPI et n’ont donc aucune obligation légale d’arrêter et de transférer des suspects à La Haye pour des procédures pénales. L’exécution des mandats d’arrêt émis obligerait les suspects à se rendre dans les États membres de la CPI ou dans un État non membre partie pour prendre des mesures volontaires afin d’arrêter et de remettre le suspect.
Malgré l’article 54 du Protocole additionnel I aux Conventions de Genève et l’article 8(2)(b)(xxv) du Statut de Rome, l’idée selon laquelle il n’existe pas d’interdiction inconditionnelle ou absolue de la famine en droit international humanitaire perdure. Comme mentionné précédemment, il reste difficile de déterminer l’intention ou la volonté de l’accusé pour établir si l’aide humanitaire a été ou non illégalement entravée et pour répondre à la question persistante de la « prévisibilité ». Malgré ces défis, il existe un intérêt politique croissant pour une compréhension plus approfondie de l’utilité du droit international actuel et de ses organes de mise en œuvre en ce qui concerne les crimes de famine, peut-être motivé par la crise de la faim sans précédent qui balaie le monde, ses origines évidentes dans les conflits d’origine humaine et ses implications effrayantes pour la stabilité mondiale. Cela est particulièrement évident dans l’adoption à l’unanimité de la résolution 2417 du Conseil de sécurité de l’ONU (UNSCR2417) en mai 2018. Cette résolution condamne l’utilisation de la nourriture comme arme de guerre et constitue une contribution politique importante au débat sur les crimes de famine. Mais, ce qui est important, c’est que la résolution 2417 du Conseil de sécurité ne clarifie pas le droit international décrit ci-dessus, elle ne fait que le réitérer. En fin de compte, la résolution 2417 du Conseil de sécurité adopte une approche sans doute timide du droit pénal et de la famine. Elle ne fait aucun effort pour adopter une position plus ferme quant à son application. Elle n’affirme pas que les individus qui utilisent la famine comme méthode de guerre doivent être tenus pénalement responsables, et ne fait pas référence à l’article 8 du Statut de Rome ni même à la CPI. Cela pourrait s’expliquer, en partie, par le scepticisme à l’égard de la CPI partagé par plusieurs membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU, dont les États-Unis.
Le fait que le Conseil de sécurité de l’ONU ait pu agir – et surtout à l’unanimité – sur une question thématique comme la famine provoquée par un conflit est une évolution positive. Avant la résolution 2417 du Conseil de sécurité de l’ONU, les États membres de l’ONU avaient une opinion fataliste commune selon laquelle la famine était une conséquence inévitable de la guerre, une conséquence dont les civils devaient nécessairement souffrir pendant la guerre. La résolution 2417 du Conseil de sécurité de l’ONU soutient de manière convaincante que la faim en temps de guerre n’est pas uniquement une question de développement qui doit être laissée à l’Assemblée générale ou au Conseil économique et social et à leurs programmes, fonds et agences spécialisées respectifs. Au moins en partie, elle est motivée par les conflits et relève de la compétence du Conseil de sécurité de l’ONU. Traditionnellement, le Conseil de sécurité de l’ONU a limité ses décisions aux conflits et aux crises individuels, car s’engager dans des résolutions thématiques peut être perçu comme une ingérence injustifiée dans les affaires intérieures d’États souverains. La résolution 2417 du Conseil de sécurité de l’ONU, en renversant cette tradition, témoigne du sérieux avec lequel les États membres considèrent les crimes de famine.
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